Liberté, égalité,… centralité

Sous le régime français ou sous son influence, les Pays-Bas du Sud et du Nord ont connu des évolutions largement convergentes, dans le sens d’un dessaisissement des pouvoirs locaux au profit de l’Etat central. Après Waterloo, cette tendance ne s’est pas réellement inversée (1795-1815)

Entre 1795 et 1815, nos ancêtres ont connu – ou pas – la promulgation de cinq constitutions différentes. Sauf pour la dernière, leur longévité moyenne atteignait donc à peine la durée d’un gouvernement de législature de nos jours. Mais un fil rouge, dont nous dépendons encore dans une large mesure, relie ces textes aussi éphémères dans les faits qu’ils paraissaient sacrés aux yeux de leurs auteurs: c’est celui de l’absorption, progressive ou brutale selon les moments, des pouvoirs locaux par le pouvoir central, déjà amorcée à la fin de l’Ancien Régime, particulièrement sous Joseph II.

Avec le Premier Empire, bien sûr, ce processus culmine. Tout s’y trouve comme manœuvré de haut en bas. Il n’est pas jusqu’à l’Eglise, la famille ou l’école qui ne soient conçues comme autant de rouages de l’administration. Voit-on pour autant l’histoire prendre un cours radicalement différent après Waterloo ? L’étau se desserre à certains égards, certes, mais l’Etat conserve, voire accroît, son emprise à travers les régimes qui se succèdent, en France comme partout où son influence a été déterminante.

Topique à cet égard est la Constitution de 1814 adaptée en 1815 au Royaume-Uni des Pays-Bas englobant la Belgique. S’agissant de la province, des dispositions telles que la limitation de l’autonomie, les élections par des collèges d’élus, la nomination d’un commissaire du Roi et de commissaires d’arrondissement ou encore la démission périodique d’une partie des membres des états provinciaux… présentent plus d’une similitude avec le fonctionnement du conseil général sous Napoléon. Il en va de même pour bien des normes de la gestion communale (réglementée par un arrêté royal du 14 février 1818), telles que les désignations d’édiles villageois par le Roi ou la députation provinciale (aujourd’hui le collège provincial) avec, ici aussi, un système de remplacements périodiques.

Sur ces points et d’autres, la filiation des lois fondamentales, en remontant jusqu’au Directoire, a fait l’objet d’une étude publiée par la revue néerlando-belge de référence en matière d’histoire du droit [1]. Son auteur avait défendu l’an dernier, à l’Université de Maastricht, une thèse consacrée au département de la Meuse-Inférieure (particulièrement le canton de Wittem/Gulpen), qui correspond aux deux Limbourgs actuels. L’ensemble a partagé à l’époque française le sort de la future Belgique, ce qui vaudra à sa partie devenue néerlandaise d’être bien souvent un angle mort dans l’historiographie, tant aux Pays-Bas que chez nous.

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Ayant annexé les Pays-Bas méridionaux, la France y étend son découpage administratif en départements, sous le contrôle étroit du pouvoir central. (Bibliothèque royale de Belgique, dans « Bastille, Boerenkrijg en Tricolore. De Franse Revolutie in de Zuidelijke Nederlanden » , dir. Hugo Van de Voorde, 2è éd., Leuven, Davidsfonds, 1989, p. 76)

Rattachés à la France dès 1795, alors que nos voisins conserveront jusqu’en 1810 une indépendance de plus en plus formelle, nous sommes d’emblée soumis à la Constitution républicaine de l’an III (1795), que suivront celle de l’an VIII (1799), celle de l’an X (1802) et celle, impériale, de l’an XII (1804). Les responsables administratifs de chacun des neuf départements sont placés en permanence sur un siège éjectable et sous le regard vigilant d’un chien de garde, le commissaire du pouvoir exécutif. En résulte une subordination sans précédent dans notre passé antérieur, qui se renforce encore après 1800. Elle est incarnée par le préfet nommé à la tête du département et le maire tout aussi nommé à celle de la commune. Les lois fondamentales de 1802 et 1804 sont soumises à des référendums, mais de pure façade, les happy few dotés du droit de suffrage devant se prononcer pour ou contre en signant un registre à découvert. Cela donne des scores qui auraient fait pâlir un Enver Hoxha ou un Habib Bourguiba: en 1802 en Meuse-Inférieure, 25.801 ont voté oui et 4 courageux non; en 1804, on dénombre 30.227 oui et 11 non.

Si les Pays-Bas du Nord, devenus la République batave, disposent de leur propre architecture institutionnelle par la Constitution (Staatsregeling) de 1798, leur évolution n’est pas toujours divergente. Dans un décalque manifeste des orientations politiques de Paris, des commissaires sont envoyés par l’exécutif dans les départements et l’Etat monte encore en puissance avec la Constitution de 1801. En revanche, il n’y a pas une tête comme en France (Empereur, préfet) mais douze à l’échelon national et de sept à quinze à l’échelon départemental. Le peu de spécificités restantes se réduit avec la « Constitution de la Commuanuté batave » de 1805, imposée par un Napoléon mécontent du gouvernement hollandais et de sa trop grande indépendance. L’autorité est remise aux mains d’un autocrate (évidemment contrôlé), le grand Pensionnaire Rutger Jan Schimmelpenninck. Les niveaux départementaux et locaux voient leurs prérogatives rognées davantage au profit de l’étage supérieur. Le stade suprême sur la voie de la satellisation est franchi dès l’année suivante avec la création du Royaume de Hollande, dont le trône est offert à Louis Bonaparte. Cette fois, on fait même l’économie du référendum bidon. Les gouverneurs des départements et les bourgmestres des communes sont désormais nommés par le Roi. « Les administrations départementales et communales, écrit Kees Schaapveld, étaient devenues, tant en France qu’au Royaume de Hollande, essentiellement des organes d’exécution des décisions prises en haut lieu » .

Autant dire que tout est prêt pour l’incorporation pure et simple des ci-devant Provinces-Unies à l’Empire. Elle sera effective avec le décret du 9 juillet 1810 et durera jusqu’à la libération en novembre 1813. Les différences, devenues ténues, entre les gouvernements des Pays-Bas septentrionaux et méridionaux font place à l’alignement. Celui-ci ne profitera cependant pas à l’amalgame belgo-néerlandais voulu par le Congrès de Vienne. La loi fondamentale aménagée à cette fin en 1815, héritière des précédentes en nombre de ses dispositions comme on l’a vu, sera mise en échec lors de la consultation des notables belges.

A propos des résultats de cette dernière, soulignons cette particularité remarquable qu’ils n’ont nullement clivé notre pays entre Nord et Sud, comme aurait porté à le pronostiquer une conception étriquée de l’identité ramenée au seul critère de la langue. C’est ici l’Est (pour) et l’Ouest (contre) qui se sont différenciés. Alors que dans les départements de la Meuse-Inférieure, de l’Ourthe (Liège) et des Forêts (Luxembourg), on enregistre respectivement 97 pour / 19 contre, 81 pour / 45 contre et 73 pour / 0 contre,  les opposants triomphent dans l’Escaut (Gand), la Lys (Bruges), les Deux-Nèthes (Anvers) ou encore Jemappes (Mons) où les rapports se chiffrent, toujours respectivement, à 67 pour / 168 contre, 32 pour / 172 contre, 6 pour / 126 contre et 61 pour / 131 contre. Dans une mesure seulement moindre, le parti du refus est également gagnant dans la Dyle (Bruxelles) et la Sambre-et-Meuse (Namur) avec 82 oui / 94 non et 28 oui / 41 non.

Pour l’historien, l’explication serait à trouver notamment dans la vacance du siège épiscopal de Liège en 1815, qui a « privé » les ex-Principautaires d’un évêque pour mener la fronde contre les dispositions de la Constitution mettant toutes les confessions sur un même pied. Mais on ne saurait se satisfaire de cette cause. L’archidiocèse de Malines était tout aussi vacant et les notables catholiques pouvaient être dûment informés par des clercs, des théologiens, des religieux faisant autorité même s’ils étaient situés plus bas dans la hiérarchie. La persistance d’un courant orangiste dans la région liégeoise est en outre largement attestée, même après 1830, au sein la mouvance libérale [2].

L’épilogue de la consultation est connu. Bien que les voix favorables aient été au total inférieures aux défavorables (527 / 796), ce score validera la Constitution par la magie de ce qui sera appelé « l’arithmétique hollandaise » . Les 280 électeurs qui ne s’étaient pas présentés seront comptés parmi les partisans si leur absence n’était pas valablement (médicalement) motivée, alors que parmi les adversaires, ceux qui, au nombre de 126, avaient motivé leur vote par l’existence d’articles instituant la neutralité religieuse de l’Etat, seront retranchés en faisant valoir que cette disposition, imposée par les grandes puissances, ne pouvait être soumise à discussion.

L’astuce ne servira du reste qu’à légitimer une réunion maintenue, non sans mal, pendant quinze ans, pas davantage. Le fossé creusé par les siècles entre les deux pays ne pouvait pas, à cette époque, être comblé par le seul fait d’avoir traversé les mêmes épreuves.

P.V.

[1] Kees SCHAAPVELD, « Grondwetten en bestuur van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden, 1795-1815 » , dans Pro memorie. Bijdragen tot de rechtsgeschiedenis der Nederlanden, jaargang 20, n° 1, 2018, pp. 57-74. https://verloren.nl/tijdschriften/pro-memorie, Uitgeverij Verloren, Torenlaan 25, 1211 JA Hilversum, Nederland.

[2] Cfr notre article du 13 octobre 2017, « La nostalgie des grands Pays-Bas ».

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